农村社区对自然资源保护的优化与可持续利用

时间:2020-03-18  栏目:百科知识  

农村社区对自然资源保护的优化与可持续利用_生态文明:利用与厚生

李长健 曹 俊 彭家华

一、自然资源保护问题的理性分析

(一)边缘化的走向:农村自然资源保护背景研究

农村自然资源包括水资源、土地资源、矿产资源、气候资源、生物资源等。自然资源保护是指以资源的可持续利用为目的展开的一系列活动。农村自然资源的属性要求对其进行综合利用,同时为了保持其良好的生态系统,使人与自然协调发展,必须对农村自然资源进行统一管理。现阶段自然资源保护所依存的外部社会环境非常复杂,不利因素大于有利因素。[1]一是经济因素。经济的发展状况在很大程度上制约着资源保护的投入。二是法律规范的缺失。现阶段与资源保护相关的法律法规显然还不足以全面涉及资源的管理。三是保障措施的不到位,还没有形成相应的补偿机制,政府支持不够理想等。四是外部环境的制约,在资源保护过程中人与人之间缺乏信任,信用危机对农村自然资源保护产生了很大阻碍等等。

在新的历史条件下对自然资源进行保护也面临着许多挑战,现行很多环境生态政策是在社会利益、公众利益和整体利益的口号下,实行强制性生态政策,这种方式基本忽视广大农村地区的传统,特别是分布在自然资源周围的社区传统。例如农村社区传统的保护意识与行为制度因为不被重视且受到限制而被逐步淡化,与此同时国家的生态政策却与农村地区的实际发展情况有矛盾,影响人们对政策支持的信心。所以现行的农村资源保护不仅面临与社区经济利益的冲突,而且失去了社区传统意识与行为制度的支持,使城乡差距进一步加大。传统的发展模式使得农村只是作为年轻人在城市发展的退路和社会保险,而农村的发展越来越边缘化,资源保护也逐渐偏离。[2]这些均与建设和谐社会,特别是农村地区的和谐、资源的可持续利用相背离。

(二)社区管理模式的提出:农村自然资源保护的发展

工业革命以来,人类面临着前所未有的环境变化,传统的“堡垒式”保护方式,由于忽略了社区居民的利益,不能取得良好的保护效果。[3]在传统的农村自然资源保护过程中逐步探索出了一种新的管理模式——社区管理。社区管理泛指对社区的经济、社会等活动进行控制和决策、服务。自然资源是国民经济与社会发展的重要物质基础,更是广大农村社区村民赖以生存和发展的重要物质保障。然而,随着工业化和人口的发展,人类对自然资源的巨大需求和过度消耗已导致资源基础的削弱、退化、枯竭,严重地制约经济和社会发展,特别是导致农村社区贫困的加剧。因此,如何持续利用和保护这些资源来促进经济、社会的持续发展和改善农村社区的福利,一直是全球关注的焦点,更是发展中国家面临的严峻挑战。长期以来,为实现这一目标,国际上特别是东南亚地区经过不断探索,逐步改进和完善了自然资源保护的方法和实践。在这些国家自然资源的管理正逐步从以国家为主体的从上至下管理方式过渡到以社区为主体(基础)的管理方式,即社区自然资源保护。这种社区资源保护模式可以说是对社区发展的最好诠释,尽管到目前为止社区自然资源保护方法还未全面融入这些主流的政策框架,还处于探索阶段,但是已经广泛认识到它代表了自然资源保护发展和演变的方向和潮流。自然资源保护与当地群众生产生活、社区经济发展、社会进步密切相关,所以自然资源保护不单是简单的生态保护,而是生态、社会、经济、政治的统一体,只从生态保护单方面考虑问题,忽视社区经济发展和当地群众利益,这种保护是不全面的,必须考虑到社区因素,从社会角度论保护。若要加强农村自然资源的可持续协调发展,就必须从社区发展的层面对现有自然资源保护体制进行创新。可以说,自然资源的社区管理是对传统政府管理的突破,社区管理带来的新理念、新思路可以为自然资源保护提供新的制度与防范措施。

(三)多维矛盾冲突的法理分析:现行自然资源保护的问题所在

现行自然资源在保护问题上主要存在以下三对矛盾体:第一,自然资源保护与社区发展的矛盾。自然资源与社区矛盾表现在资源与人口,环境与发展,保护与利用,权属争议等方面。这些形式归结起来,集中表现为自然保护与社区发展之间的矛盾。例如,自然资源保护区在划定之前即有群众定居,他们的生活、生产与保护区有着紧密联系。保护区的建立限制了村民的传统生活方式。加之国家有关自然保护的政策和法律法规主要针对区内自然环境和自然资源的保护与管理,对于区内有关资源的合理开发利用和周边社区经济的发展涉及较少。这些因素导致了资源保护与社区发展的不协调,社区群众的平等生存与发展受到了抑制。第二,权利与权力(共有权)的矛盾。资源的存在本身就滋生了经济利益,在管理赋予其上的同时,又使之产生了权力的划分。在资源保护过程中,出现的权利和权力的矛盾体现在多个方面,如管理社区(农户)经济收入、社区集体公益事业发展受到制约等。权利和权力的不均衡,可能会导致当地社区重新盗伐、开采和偷猎来解决生存和发展的需要;也可能不会对政府提出的任何保护努力产生兴趣和提供合作,从而引起当地的社会矛盾和冲突,包括社区群众和政府之间的矛盾和冲突可能会日益严峻,社会安全保障可能会受到冲击。目前社区面临的关键问题并不在于因环境保护工程的实施而减少甚至失去了主要收入,而在于缺乏持续有效的替代收入来源,也即增量利益的增加。第三,自然资源保护与生存权、发展权的矛盾。社区与自然资源是有最密切关系的,自然资源正是在一定社区地域内存在的,两者往往是相互依托的。因此,对资源的保护,只是从单纯的生态保护,而忽视社区居民生存与发展的需要,那么居民的生存权将受到严重挑战,更深层次的发展权也将无从体现。中国自然资源保护的实践已经表明,忽略甚至无视社区的存在和发展权利以及他们在自然资源保护中的角色和作用,都将使自然资源的有效管理目标无法实现。其实,社区的存在并不意味着是自然资源有效保护的障碍,社区作为资源有效保护的主体,关键是怎么确定社区在这个过程中的角色、地位、作用和权利。

二、以社区促发展:自然资源保护的有效路径

(一)社区保护的基本理论

在社区自然资源保护中,社区一词的含义缘自生态学,指具有相同利益的和居住在相同地域的人群。社区也是地域的概念,相当于中国的生产组或村。农村社区应该是指在农村有共同地缘、文化背景、风俗习惯以及共同利益,并通过一定方法联系起来具有合作、互助的集体。而社区自然资源保护定义可以概括为:受益群体主动参与社区资源保护过程,特别强调当地社区及村民是自然资源保护的主体,通过能力的培养、赋权和管理机制的建立等,给当地社区居民机会或责任管理他们自己的资源,确定他们自己的需求、目标以及做出自己的决策的过程,从而实现社区自然资源的可持续利用和社区社会、经济和环境的可持续发展。可见,资源保护是建立在自然资源与社区相互关系行为基础上的,即为处理好自然资源与社区关系使社区参与保护而开展的一系列管理范畴的活动。农村社区自然资源保护具有社会性、宗族性、多元化、整合性等基本属性。[4]它强调资源保护与农村社区的经济的发展相结合,鼓励村民的参与性和自主性,是一种人性化的互动的管理模式。[5]其目的是维持社区全体人员的共同利益,最终目标是自然资源的可持续利用与社区的自我治理和持续发展。社区自然资源保护方法的基本原理是基于社区或以社区为基础的机构(机制)更能适应当地特定的社会和生态条件,更能代表当地群众的利益和喜好,更能促进自然资源的保护。

我们认为,社区保护的提出是基于发展的需要,是实现发展权的现实载体。农村社区的提法虽然尚未形成主流化,也未实行社区自治的组织管理机制,[6]但是从某种程度上说,发展权实质上属于弱者的权利。从客体发展权角度考究,以资源为主的资源环境发展权为主体发展权的实现提供条件和基础。而社区的发展能让农民真正平等地参与到社会建设中,平等地享受社会发展的成果,并保障农民基本生存权向实现农民发展权转变,以促进农民的全面、自由、充分发展。根据米格戴尔的“国家的社会嵌入与互动论”可以推断,个人、公民社会和国家的分界是通过互动而内生的,是相互转变的,不是一成不变的。[7]社区是社会发展必然要求,而市民社区中从政治、经济与文化三元结构出发,是一个完整的不可分割的体系。[8]因此,对资源的平等利用,以平等的机会和平等的能力参与社会发展与分享社会发展成果,是对新农村建设中农民利益的最好考量。

(二)从利益和谐到和谐利益:自然资源社区保护的利益维度

从哲学的主客体二元对立出发,利益是独立于主体世界的存在,主体世界的发展依赖于客体的利益满足。利益俗称为“好处”,是能满足人们物质或精神需求的事物。[9]新农村的发展过程也是发展利益产生和分配的过程,随着发展利益的产生,需要在政府发展权利与农民发展利益之间建立一种全新的相互制衡关系,而中国大量的弱势群体由于缺乏组织性,没有从根本上建立起利益代表机制、利益表达机制,[10]使得他们对资源的利益主张、利益诉求得不到张扬,合法的资源权得不到实现。由于农村社区的利益是多元的、差异的、冲突的和矛盾的,建设和谐新农村社区必须促使差异利益之间的和谐,而实现利益和谐是新农村建设的保障性取向,也是利益的多维度、多向位发展的必然要求。要实现差异利益的和谐首先要在承认利益差异的前提下,通过社区的导向功能来缩减利益之间的冲突,并在多维、多向和多序的利益之间寻求平衡。和谐新农村社区建设的制度性目标就是聚合社区内部的共有、共同和共享利益,实现利益诉求和利益表达的制度化、规范化和法制化,促进社区内部形成和谐利益,低成本、高效的参与资源保护政策的制定。

建设和谐新农村社区必须坚持以农民利益的实现为本,以自然资源的可持续利用为基础,以农村社会的利益和谐为最终目标。农民要参与到自然资源的管理中去,使之可以在体制内进行利益代表和利益表达,并通过利益代表和表达机制影响政府的资源政策促进和谐利益的实现,从根本上保障农民的资源权利,实现社区对农民利益参与的保护。而社区承载着协调社区发展与资源保护这一历史使命,农村社区能够有效地满足农村社会的多元化需求,支持农村社会的多元格局,满足农村中数量巨大、种类繁多、彼此冲突的“局部性”的利益需要,满足他们的个性化利益主张,增加农村社会差异利益的总量。[11]这是因为社区是村民在自愿和公益的基础上组成的,作为一个组织体系,它可以利用组织优势,克服农民个体行为的机会主义倾向,代表并表达农民的资源权益,[12]从而实现分散群体的利益整合,使农民弱势群体找到组织表达他们的利益。需要说明的是,自然资源保护工程的实施是一个十分复杂的过程,如何协调保护与发展的关系,保障不同利益相关者特别是社区的根本利益,包括生存和发展权利的、机会公平和基本国民利益等,仍然是一个不断探索和学习的过程。

(三)从平等生存权到平等发展权:自然资源社区保护的权利维度

发展权是现实社会关系与主体价值需求的矛盾冲突及其协调的结果,是20世纪一种新型人权。在新农村建设背景下,农民发展权问题逐渐显化,资源权作为一种财产性权利,便是农民发展权问题的重点。社区若要实现自力更生的发展目标,就必须赋予社区更多的权利。赋权(empowerment)是社区自然资源保护方法的核心思想,它是将国家的部分权力转移给当地社区或居民以体现他们的主体地位,同时增强他们管理资源的权力。只有在对社区内资源和事务拥有一定所有权的基础上,社区的自力更生发展才能有所依托并具有自己的内容和动力。在传统的管理方式中,自然资源的权力机制是单向运作,由自然资源保护局统一行使,它是权力机制的主体,社区则作为权力机制的客体存在,实质上这种权力状态是公共权力与政治权利的混合体。在公共权力和政治权利的双重作用下,形成了自然资源中的单向性、强制性、超越个人权力之上的权力运作特点。同时,这样的权力运作机制也导致了资源保护工作中的矛盾和冲突。随着社会环境和经济发展状况的改变,这种权力机制的缺点逐渐暴露,并不断激化,最终要求权力机制自身运作方式的改变,而社区管理便是这一改变过程中的最好选择。

通过社区管理能改变权力主体地位和客体地位,使原来的单向运行转变为双向运行,即权力的流向由以前自然资源保护的单向流动转变为双向的相互之间交流和协商,从而实现了主体发展权与客体发展权的统一,促使自然资源的权力关系由强制转变为互动。并将所有直接、间接的利益相关者均纳入到了权力机制的运作之中,协调它们之间的关系,最大化的争取它们之间的合作,共同保护自然资源。利益主体和客体的发展必须要以社区的发展为基础,利益的实现以权利为表现形式,以社区为时空背景。因此,要以社区发展权理论为基石,寻求从静态权利归属向动态的发展理念转变,从代内可持续向代际可持续升华,构建优化自然资源社会与经济效用的可持续利用方略,实现自然资源利用中的可持续利益均衡,并通过社区的发展促进农民权利(利益)的实现,进而通过社区组织实现农民从平等的生存权向平等的发展权发展。

三、和谐与发展:自然资源社区保护措施体系构建(www.benninghoven.com.cn)

(一)制度层面:以社区发展促进自然资源保护的环境维度

制度层面的优化发展能为社区保护模式提供有力的支撑。从制度安排层面考虑,应以发展促规范,以制度、规则的改变,促进政府、农村社区与农民的发展,最终形成同质同向、异质同向的制度合力,促进新农村建设中以自然资源可持续利用为中心维度的制度建构。第一,法律制度方面。要建立健全法律法规,明确社区自然保护实践的法律地位,为社区共管工作的顺利开展创造良好的法律环境。在世界自然保护联盟(IUCN)的标准中,已经明确把社区传统自主的保护列为正式承认的内容之一。我们应当通过立法提升社区在自然保护中的地位,在相关的法律中明确社区主导的自然资源保护是有效和合法的,并将其纳入正规的保护系统中。第二,经济制度方面。现代法治必须以市场经济为基础,按照市场规律配置资源,但又必须看到农业的天然弱质性,需要相应的制度倾斜,消除人为的制度障碍,使社区内居民平等享受资源持续利用带来的增量利益,更好地促进社区经济(特别是社区集体经济)的发展,从而为可持续发展的资源保护提供保障。同时,应当明确集体产权,鼓励社区确定自己的公共资产,尤其是关系到社区整体利益的自然资产。第三,管理制度方面。要加强组织化建设,建立合理可行的管理机制和分配机制。农村社区作为一个发起单位,应尽快地邀请乡政府、村委会各级领导共同协商,建立社区管理组织,将自然资源保护纳入到社区管理的范畴。倡导社区内各利益群体主动介入当地资源保护的整个过程中,承担相应责任、义务和风险,并分享应得的利益。第四,政治方面。要明确赋权的重要性。从接受下放权力的组织的角度来看,直接将权力移交给弱势人群的安排与那些将控制权分配给较高层次的社会组织,可能对当地的需求更具有针对性。因此,在自然资源保护过程中,应该向农村社区转移权力,才能源源不断地为农村社区提供更多的增量利益。对农村社区权力进行合理配置,在坚持基层党组织的领导下,农村社区治理从行政权力的单向制约向多元权力互动转变,从政府型主导逐渐向社会型主导转变,形成社区组织凭借社区公共权力对社区自然资源进行组织与管理的活动,实现社区完全自治,以此促进政府、农民和社会良性互动。第五,文化制度方面。社会发展需要相应的文化载体,在以发展权为核心的发展民主理念下,应形成农民权利为核心的现代资源保护文化体系,特别是现代社区文化的培育和发展。

(二)保障层面:以社区发展促进自然资源保护的运行维度

在制度层面确保社区管理的权力的基础上,应对由社区的管理行为进行保障,并提供运行方面的供给。由于权利不可能单独存在,因此在以发展促保障,以农民全面自由充分发展为核心的现代农民权益保护理念下,应进行运行环境的创新,优化社区资源保护的运行环境。第一,建立起生态补偿机制。资源保护工程是一项规模宏大的建设工程,应按照谁受益谁补偿,谁受损谁受补的原则,建立起生态补偿制度。并制订出比较合理的补偿方案,确保各利益主体的发展利益,把补偿与资源保护结合起来,用生态补偿激励机制,调动社区、农户参与环保工程,确保自然资源的可持续发展。第二,建立社区自然保护的监测与评估指标体系。社区管理的有效性和持续性,应该建立在一套科学、合理的评估指标的基础上。通过评估确实实现了经济、生态和社会的目标,就能够获得政府的投资。通过政府的评估,可以获得鼓励性的投资。这样,就把政府的角色从化大力气支撑庞大的保护体系、防范村民的破坏,转到监测、指导社区的自我保护活动与进行相应的鼓励性的投资上来。第三,提供激励机制。社区管理成功的关键是建立一个能导致各种共同利益者积极参与共管的激励机制(经济、社会和政治等)。只有让相关人群感受到能从所参与自然管理活动中得到利益,才能为社区管理贡献出时间和资金。对符合社区的经济和生态利益的资源保护,政府应给予鼓励性的投资或以财政补贴、贴息贷款、项目资金等资金扶持政策,从而促进社区社会经济可持续发展。第四,引进资金和技术,多方协作,实现可持续发展。通过向外界宣传农村自然资源保护的重要性,引进国内外资金和技术,在周边社区实施一些社区发展项目,主要包括土地利用规划、基础设施建设、水利建设、水土流失防治、发展高效农业、开发替代能源等。实施中让社区群众全过程参与这些活动,既能学习技术、提高知识水平,又能在经济方面受益,实现周边社区与保护区的可持续发展。第五,建立社区预警机制。社区资源保护的预警机制,主要是为了防范在自然资源保护过程中出现的紧急情况而建立的。具体运行机制可以以由社区牵头,政府支持,群众参与的模式来组建。

(三)发展层面:以社区发展促进自然资源保护的发展维度

从农村社区发展层面来促进自然资源的保护,更能体现社区内农民平等生存权与发展权的实现。第一,从主体发展层面来讲,在对发展权主体界定中,我们应明确个体权利须通过集体行为来实现,发展权在原则和结论上是一项个人权利,其实现方式是一项集体权利。新农村社区发展中发展民主的多中心维度,必须通过农民、政府与社区三个层面的协调发展完善,来进行基层行政权与农民权益的制度构建。应该发展“政府支持,社区管理、群众参与”三位一体的自然资源保护主体模式。同时应优化其内外部治理环境,促进主体之间的和谐互动。第二,政府应该实行环境目标与社区生计目标相结合的发展模式。在补偿策略的设计和实施过程中,必须把环境目标与社区发展、社会公平的目标结合起来,以保证其运作过程能得到社区的支持。国际机构对生态环境退化和当地农村社区的关系进行的研究表明,若背离农村发展的目标,由政府单方面进行生态环境建设,也许生态目标可以实现,但需要巨大的成本。这就需要政府从农村发展的角度出发,把生态目标与经济目标结合起来。第三,社区应该加强自身组织能力的发展。强有力的社区组织对于保证补偿机制的运作和环境服务的供给是非常重要的,在社区被赋予资源的使用和管理权的情况下,社区组织将成为决定性的因素。社区组织在制定协议、遵守规章制度、管理冲突、处理外界事务和争取外界支持等方面都起着至关重要的作用。强有力的社区组织对于补偿方案的谈判,保证公平公正也是不可缺少的,在共管执行过程中,必须注意加强社区自我发展能力的培养。能力培养不仅包括技术和管理方面,还有态度和行为模式的因素,其途径主要是教育和培训以及内生于农村社区的富有特色的能力发展模式。第四,社区群众要广泛参与社区资源保护,并规范社区群众参与自然资源保护过程。只有最广泛动员、调动社区群众加入到资源保护行列,依靠全社会力量,才能确保资源保护的顺利实施。我们应该从组织、制度、机制、利益分配等等方面考虑,构建既能调动社区群众参与自然资源保护的积极性,规范社区参与模式,以推动自然资源的可持续利用。通过提供信息方式参与、磋商式参与、互作性参与、功能性参与、自我能动式参与等多样化的管理方式来加强资源保护。

[原载《西南民族大学学报》(人文社科版),2008年第1期]

【注释】

[1]司开创:《社区共管的外部社会环境分析》,载《林业与社会》2002年第3期,第14页。

[2]赵鸭桥:《社区主导的自然保护》,载《林业经济》2006年第11期,第71~73页。

[3]王光美等:《基于社区发展的生物多样性保护策略》,载《生态学报》2005年第6期,第146页。

[4]楼惠新、董谛:《农村自然资源的社区管理浅论》,载《资源科学》2000年第3期,第21页。

[5]张宏等:《社区共管:自然资源资源保护模式的新突破》,载《中国人口·资源与环境》2004年第3期,第134页。

[6]周丕东:《社区自然资源保护方法的理论探讨》,载《贵州农业科学》2001年第4期,第49~50页。

[7]Joel S.Migdal(1988):Strong Societies and Weak States:State-Society Relations and State Capabilities in the Third World,Princeton University Press.

[8]李长健、伍文辉:《基于农民权益保护的社区发展权理论研究》,载《法律科学》2006年第6期,第38页。

[9]郭道晖:《论立法中的利益分配与调节》,收录于《湘江法律论坛》(第2卷),长沙:湖南人民出版社,1998年,第1页。

[10]李长健:《论农民权益的经济法保护——以利益与利益机制为视角》,载《中国法学》2005年第3期,第123~124页。

[11]I.Cohen,A.Shinar(1983):Attachment to Neighborhood and Social Networks.The Institute of Urban Studies,Jerusalem:Hebrew University.

[12][美]J.C.亚历山大著,邓正来译:《国家与市民社会:一种社会理论的研究路径》,北京:中央编译出版社,2002年。