中国西部民族地区生态补偿机制研究

时间:2020-03-18  栏目:百科知识  

中国西部民族地区生态补偿机制研究_生态文明:利用与厚生

郑长德

我国西部少数民族地区是重要的水源涵养地、中下游地区的生态屏障,是国家生态建设的重点,西部民族地区的生态环境建设需要巨大的资金支持。从国外的经验看,建立一个稳定持续的生态效益补偿机制,不仅可以在某种程度上缓解资金紧缺的问题,而且可以成为社会运行环境成本降低的重要保证。

一、生态补偿的理论基础

(一)生态补偿的含义

生态补偿最初源于自然生态补偿,指自然生态系统对干扰的敏感性和恢复能力,后来逐渐演变成促进生态环境保护的经济手段和机制。在中国生态环境保护与管理中,生态补偿至少具有4个层面上的含义:(1)对生态环境本身的补偿,如国家环境保护总局2001年颁发的《关于在西部大开发中加强建设项目环境保护管理的若干意见》(环发[2001]4号)规定,对重要生态用地要求“占一补一”;(2)生态环境补偿费——利用经济手段对破坏生态环境的行为予以控制,将经济活动的外部成本内部化;(3)对个人与区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿,相当于绩效奖励或赔偿;(4)对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入等,包括重要类型(如森林)和重要区域(如西部)的生态补偿等。[1]

显然,第一种意义的补偿是生态学上的补偿,后三种补偿是经济学意义上的补偿。本文将生态补偿理解为一种资源环境保护的经济手段和机制,指的是“通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿),提高该行为的成本(或收益),从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性),达到保护资源的目的”。[2]通过此种机制可以调动生态建设积极性,促进环境保护,将生态补偿机制看成调动生态建设积极性,促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制。

对西部民族地区生态环境建设进行的“生态环境补偿”,就是要通过规范的制度建设,来实现中央与地方、地方与地方的利益转移,从而实现利益在地区间的合理分配。这种“利益补偿机制”主要表现为建立规范的财政转移支付制度。其特点:一是地区利益的补偿将会通过规范的利益转移来实现;二是“利益补偿机制”更强调公平;三是在“利益补偿机制”运行中,中央政府处于核心地位。

生态补偿有多种类型,如当代补偿和代际补偿、国内补偿和国际补偿、纵向补偿和横向补偿、区域补偿和要素补偿等等。理论上,代际补偿需要就当代的资源开发行为征收相应的补偿费作为储备资金,用于以后的生态恢复与治理。本文没有考虑国际补偿和代际补偿。

(二)外部性与生态补偿

1.外部性与补偿

从经济学的角度看,引起环境破坏的一个重要原因是外部性。庇古认为,外部性“问题的本质是,个人A在对个人B提供某项支付代价的劳动过程中,附带地,亦对其他人提供劳务(并非同样的劳务)或损害,而不能从受益的一方取得支付,亦不能对受害的一方施以补偿”。[3]外部性有正外部性和负外部性两种基本情况,下面用一个简单模型加以说明。

考虑有两个厂商的经济体,他们的成本函数分别为:

其中,q1和q2分别为厂商1和厂商2的产出。成本函数(1)说明生产的外部性存在。如果不考虑外部性,在竞争条件下,每个厂商各自最大化其利润,其条件是价格和边际成本MC相等,即

在外部性的情况下,厂商1的产出要影响厂商2,厂商2的产出要影响厂商1,这时生产的帕累托最优或者生产的有效配置是下面规划问题的解:

或者:

在一阶条件(4)中,都是私人边际成本,表示的是边际外部成本,是厂商1的产出变动对厂商2的成本的影响,如果表示负的外部性,如果表示正的外部性。同理э,是厂商2的产出变动对厂商1的成本的影响,如果表示负的外部性,如果表示正的外部性。就是边际社会成本,它为边际私人成本和边际外部成本的和。

生产的帕累托最优要求,价格等于每个厂商的边际社会成本,且边际社会成本是递增的。

比较(2)和(4),显然在存在外部性的情况下,在竞争条件下,追求私人利润最大化的厂商的最优产出肯定和社会最优时要求的产出不等。例如,假定厂商1经受的是正的外部性,厂商2经受的负的外部性,则有:

容易证明,有负外部性的厂商,私人最优的供给量大于社会最优的供给量(图1a),有正外部性的厂商,私人最优的供给量小于社会最优的供给量(图1b)。所以,在外部性存在的情况下,竞争均衡的结果达不到社会最优的帕累托结果,导致市场失灵。

图1ab 外部性与资源配置

有多种方法来解决外部性引起的资源配置低效问题。庇古认为通过恰当的政府干预可以纠正外部性引起的市场失灵,他提出对于正的外部影响政府应以财政税收方式给予补偿,对于负的外部影响应处以罚款,以使外部性生产者的私人成本等于社会成本,从而提高整个社会的福利水平。[4]

2.西部民族地区生态环境建设的外部性

西部民族地区的生态环境的破坏和建设都具有外部性,生态环境的破坏具有负的外部性,而生态环境建设则具有正的外部性。以长江、黄河中上游民族地区的退耕还林还草为例,首先,在退耕还林还草工程实施之前,这些地区的经济活动主体,对坡地的过度开垦、草地的过度放牧、森林的过度砍伐等活动带来了水土流失、土地荒漠化等一系列严重的生态后果,直接影响了下游地区经济社会的发展,造成了下游地区巨额的损失,可见,长江、黄河中上游民族地区经济主体的经济活动给下游产生了生态负外部性。其次,在长江、黄河中上游民族地区实施退耕还林还草工程,不仅极大地改善了上游地区的生态环境,而且其主要作用是对下游地区生态环境的改善,显然这一工程具有强烈的正外部性。

西部民族地区生态环境建设是要实现生态环境的有效配置和生态效益的提高,需要投入预付货币资本,经过生产过程(该过程是自然力与人的劳动、资金、生产资料结合的过程)生产出产品,该产品不妨称之为生态资本(或环境资本)。生态环境的产品主要包括净化空气、涵养水源、防风固沙、保护生物多样性、减少水土流失、降低自然灾害等。但由于这些产品的公共性和外部性,导致其价值实现和补偿难以通过正常的市场交换实现,资金的循环链被中断。实践中,生态环境价值正的外部性从技术角度来讲难以用货币准确计量,造成生态效益实现中生产成本补偿的困难。加之生态环境效益具有的公共产品性质,使得生态环境效益的产出可以不需要所有权发生转移,甚至不需要经过生产者同意就为周围的消费者所利用,使消费者对公共产品的需要得到满足,而不管公共产品的生产者是否满意。这种生态环境产品消费的非唯一性价值实现与补偿中客观存在的,使得在成本弥补时缺乏特定对象,无法保证预付资金的回流。生态环境效益“市场失灵”及生态环境效益所具有的社会福利性,要求政府充分运用相应的政策工具和手段,建立一个克服市场失灵的生态环境价值实现和补偿机制[5]

生态环境效益的正外部经济性,通过财政机制建立生态环境效益税,解决生态效益生产中所需的资金投入是最佳选择。这种方式的实质是,通过政府财政的积累再分配替代具有外部性的西部民族地区环境的市场资金积累机制,以确保在市场失灵的条件下,西部民族地区生态环境效益在财政机制支持下能满足人们不断增长的对生态环境非物质效益产出的需求。

3.外部性的科斯解

与庇古的政府干预分析不同,罗纳德·科斯在1960年写的题为“社会成本问题”的论文中指出,即使在外部性存在的情况下,帕累托最优可在没有政府的任何干涉的情况下,通过双方的讨价还价达到。科斯认为,庇古的传统方法掩盖了存在外部性影响时问题的实质。“人们一般将该问题视为甲给乙造成损害,因而所要决定的是:如何制止甲?但这是错误的。我们正在分析的问题具有交互性质,即避免对乙的损害将会使甲遭受损害,必须决定的真正问题是:允许甲损害乙,还是允许乙损害甲?关键在于避免较严重的损害。”[6]考虑到问题的相互性,科斯认为,帕累托最优可在没有政府的任何干涉的情况下,通过双方的讨价还价达到。

科斯认为,外部性问题的实质在于双方产权界定不清,出现了行为权利和利益边界不确定的现象,从而产生了外部性问题。因此,要解决外部性问题,必须明确产权,即确定人们是否有利用自己的财产采取某种行动并造成相应后果的权利。科斯第一定理指出:如果产权是明晰的,同时交易费用为零,那么无论产权最初如何界定,都可以通过市场交易使资源的配置达到帕累托最优,即通过市场交易可以消除外部性。科斯进一步探讨了市场交易费用不为零的情况,并提出了科斯第二定理:当交易费用为正且较小时,可以通过合法权利的初始界定来提高资源配置效率,实现外部效应内部化,无须抛弃市场机制。

西部民族地区是我国的资源富集地区,其资源开发中存在的许多环境问题在很大程度上与这些资源的产权结构低效率高度相关。因此,西部民族地区生态环境建设的一个基础方面就是优化这些地区资源的产权结构,实现开发、保护、治理的权责利对应。

4.生态环境价值与生态补偿

生态补偿的另一个理论基础是生态环境价值理论。生态环境是由各种自然要素构成的自然系统,具有环境与资源的双重性,由此决定了它包含有三方面价值:固有的自然资源价值,即未经人类劳动参与的天然产生的那部分价值,它取决于自然要素的有用性和稀有性。固有的生态环境价值,即自然要素对生态系统的功能性价值,包括维护生态平衡,促进生态系统的良性循环等。对人类来说,这是一种间接价值。基于开发利用自然资源的人类劳动投入所产生的价值,其中也包括了为保护和恢复生态环境所需的劳动投入,它具体又可进一步划分成两大类:第一类是生态环境受到破坏后,为改善生态环境状况而进行的劳动。如植树造林、治沙保水等,这类劳动可以称之为直接劳动。第二类是在某项行为发生前预见到其将对生态环境产生不利影响,为保护生态环境,改变该项行为本身所付出的劳动或伴随该行为发生的同时而附加的劳动等,这类劳动可以称为间接劳动。

二、西部民族地区生态补偿机制

(一)生态环境补偿范围和补偿主体

生态环境利益补偿应包含对生态环境破坏之后的恢复和破坏之前的预防两方面,既要有为生态环境遭受破坏后的经济补偿,又要有为生态环境遭受破坏之前采取有关预防性措施的费用补偿。一方面,对于长江、黄河中上游地区在生态建设中付出的成本,由国家或者下游生态受益地区分担一部分;另一方面,经济建设开发者和受益者必须对生态环境的损失做出经济补偿。这样,生态建设者和经济开发者、上游地区和下游地区的利益和义务才能平衡,从而保证生态环境建设的可持续发展。

生态补偿的主体是参与生态活动的各利益相关者(自然人和法人),它包括两类:公共主体和市场主体。生态补偿的公共主体就是政府及各类相应的机构和组织。《中华人民共和国环境保护法》第16条明确规定“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境品质负责,采取措施改善环境品质”,并建议明确地方人民政府是生态赔偿和补偿的主体。政府之所以能成为生态补偿机制的主体还在于其特殊的经济职能和地位,即它处于信息优势地位,特别是具有政策信息的绝对垄断地位(垄断了政策的解释权、控制权和目标制定规划与引导权),还具有较强的协调能力,以及超强的监督与奖惩权。市场主体是生态补偿的微观实施主体,主要是指直接与生态资源发生关系的各关系人。从与生态资源的关系角度看,可以分为生态环境的破坏者、培植者和维护者三类,不同的主体应该支付或享受的补偿金额、渠道和方式都应该是不同的。从生态补偿的利益关系角度看,可以分为生态受益者(补偿费用的支付者)、受损者(补偿费用的获得者)及公共主体的利益分享者。

(二)生态补偿的原则

在建立与完善西部民族地区生态补偿体系时应遵从:“谁污染谁治理,谁破坏、谁恢复,谁受益、谁补偿”的基本原则;实施政府主导、市场推进的组织原则;从点到面、先易后难的操作原则;广泛参与、因地制宜的实施原则等。

(三)建立生态补偿机制的目的

建立生态利益补偿机制的目的,首先是要刺激企业加强生态环境资源的保护,特别是对那些直接从事矿产资源开发、森林采伐、能源开发等对生态环境有直接影响的作业,通过这一机制,促进环境资源的合理利用与持续发展,达到保护生态环境的目的。其次,通过建立生态利益补偿,为综合治理和恢复生态环境积累资金。当前,生态环境的破坏,主要是因为人类在经济活动中,忽视了环境外部成本,忽视了由于资源的开发而造成的环境损失,通过这一机制,也是对当前不合理的价格体系的补救办法。再次,生态环境利益补偿的宗旨,是部分生态环境价格的一种体现。通过改变这种环境资源的价格或限制某些生态环境资源的使用和开发,控制生态环境的退化。

(四)生态补偿类型与补偿强度

对西部民族地区的生态补偿有两个方面,一方面是这些地区的生态环境及其改善提供的生态服务功能价值;另一方面是西部民族地区的经济主体进行环境建设的机会成本。由此,生态补偿的类型也有两种:其一,补偿西部民族地区经济主体的环境经济行为产生的生态环境效益;其二,补偿西部民族地区经济主体环境经济行为的机会成本。

支付生态服务功能价值这一方式难以实现,因为生态系统服务功能价值的难以准确计量,并常常是天文数字。而支付产权主体环境经济行为的机会成本则容易实现,因为财务成本可以通过市场定价进行评估。一旦确认所必须补偿的行为方式产生的生态环境效益足够大,就可以根据该行为方式的机会成本确定补偿额度。因此目前国际上普遍接受的补偿水平实际上以机会成本的补偿为准。(www.benninghoven.com.cn)

对有利的环境经济行为:环境经济行为的受益主体对行为过程中的利益受损主体进行赔付,以便使其维持其有利的环境经济行为模式。对不利的环境经济行为:环境经济行为的实施主体对行为过程中的利益受损主体进行赔付,即支付利益受损者的机会成本,以便补偿其行为带来的环境经济损失;或使其放弃该行为模式。由于生态系统生态服务功能的价值通常远大于此财务收益,所以要求赔付额度至少大于等于其预期财务收益。[7]

(五)西部民族地区生态补偿的基本框架

根据上面的分析,我们可以给出西部民族地区生态补偿的基本框架,如图2所示。

实施西部民族地区生态补偿的主要方式是增加对西部民族地区的财政转移支付力度;制定有利于西部民族地区发展和生态环境保护的政策与财税制度;借鉴国际政府开发援助(ODA)经验,制定中国的西部民族地区援助计划,确定东部发达省份将一定的GDP比例作为援助额度,扶持西部民族地区发展等。

图2 西部民族地区的生态补偿[8]

对于西部民族地区的国家级重点生态功能区和国家级自然保护区,其生态服务功能的受益区域是全国乃至全世界,因此补偿的主体应该以国家为主。对于国家级自然保护区目前的补偿方式主要是增加保护区建设的投入,逐步把保护区内居民的生产生活损失纳入补偿范围。从长远考虑,应该逐步将国家级自然保护区的土地使用权收归国有。国家级生态功能区对维护国家生态安全具有重要意义,应该统一规划,由国家主导建设。

流域补偿主要解决流域上下游水质保护与受益分离的问题,上下游对口支援、协作与补偿是比较通行的补偿方式。随着水资源紧缺局面的加剧,水权交易必将成为流域水资源保护补偿的重要途径。近年来异地开发作为水源地保护的新模式取得了很好的成效。

要素补偿机制中的要素主要指生态环境的水、土、气、生等各个要素,要素补偿结合部门管理开展。重点在于三方面: (1)对保护生态环境要素的行为进行补偿,如设立生态公益林补偿基金;(2)对破坏生态环境的资源开发行为征收生态补偿费;(3)对可能破坏生态环境的资源开发执行严格的押金恢复制度和准入制度。

三、建立多元化的生态补偿融资渠道

(一)根本思路—构建西部民族地区“生态融资”体系

生态融资是依托生态补偿体系和机构进行的,生态融资体系如图3所示。

图3 生态融资体系

(二)生态补偿的一般筹资模式

1.拨款和募集。这是由财政拨款建立生态保护与污染治理的专项基金,拨付的多少可以根据生态资源对国民经济贡献的大小从国民收入中按相应比例提取;也可以充分发挥社会的力量,以定向或面向全社会募集环保资金。随着人们环保意识的加强和收入水平的提高,社会力量特别是民间力量参与环保的资金筹集和组织实施的力度会越来越大,积极性会越来越高涨。

2.生态补偿费与生态补偿税。庇古税的开征就是意在解决环境使用与环境优化及其持续发展的矛盾,只要使税率相当于作用于环境后所造成的边际环境损失,就可以使其得到相应的补偿。生态补偿税费包括使用费和规费两种。

3.财政补贴制度。政府财政预算外资金来源主要包括排污费、资源使用费等。对于保护生态环境的行动进行补偿时,“积极补贴”的资金最好是尽可能地来自对非可持续性活动的税收。根据国际的经验,这种形式的补贴经常应用在能源部门。其做法是对使用矿物燃料的企业征收较高税收,用这部分收入来补贴不使用矿物燃料的企业。对于有利于资源保护的经济行为减免税费,如对农民减免农业税、特产税、教育附加费等等,同样可以起到鼓励正确的行为方式的作用。

4.生态转移支付。这是根据科斯理论进行产权界定,直接由环保的受益者或破坏者向环保的提供者或受害者支付相应的补偿费用。

5.生态补偿保证金制度。即规定企业按照其可能造成的污染程度在年初或某项目建设之前缴纳一定的对环境污染的保证金,如果到年末或项目运行过程中造成的环境危害超过了一定标准,那么这笔保证金就自动地充公并入生态保护与污染治理的专项基金中去;反之则可收回。

6.优惠信贷。小额贷款是以低息贷款的形式向有利生态环境的行为和活动提供一定的启动资金,鼓励当地人从事该行为和活动。同时,贷款又可以刺激借贷人有效地使用贷款,提高行为的生态效率。

7.交易体系。排污许可证交易市场、资源配额交易市场以及责任保险市场等是科斯定理在实践中的主要应用。

8.国内外基金。建立生态补偿基金是由政府、非政府、机构或个人拿出资金支持生态保护行为或项目,它要求的只是一个有效的地方财政管理体系。由于受国家的财政体系影响较小,因此其操作比较容易。捐款是国际环境非政府机构经常使用的补偿手段。一般是一个人或机构通过非政府机构用捐款的形式购买生物多样性或湿地环境,是不需要偿还的。由于这种形式的资金是有限的,因此更适宜用于贫困地区。

9.对环保产品实行利润分成制。即对利用生态资源进行环保产品开发的企业所生产的产品从其利润中扣除一部分作为该项生态资源开发的使用费用,以用于该资源持续性开发的培植费用。

(三)生态补偿的创新融资模式

1.建立生态环保创业投资基金。它可以集中发达地区的社会闲散资金用于西部民族地区具有较大发展潜力的新兴企业进行股权投资,并对受资企业提供一系列增值服务,通过股权交易获得较高的投资收益。对于西部民族地区而言,创业投资基金的介入,既可以实现环保产业与资本市场的结合,为生态企业注入资金,解决生态建设资金不足的问题;又可以辅助未上市企业,为证券市场输送优质上市公司。

2.资产证券化融资。资产证券化融资即ABS融资,优于其他利用外资进行环保基础设施建设的融资方法。如果在国内市场上发行国家担保的西部民族地区生态建设ABS债券,由于其投资风险较低,可以调动投资者的热情,又能为日益强大的机构投资者如社保基金、退休养老基金、保险基金、互助基金等提供良好的投资途径,从而为生态环保建设筹集大量资金。

3.BOT投资方式。采用BOT方式进行环保融资,是指通过政府或所属机构为投资者提供特许协议,准许投资方开发建设西部民族地区某一生态项目,项目建成后在一定期限内独立经营获得利润,协议期满后将项目无偿转交给政府或所属机构。

4.培育和发展西部民族地区资本市场。一是利用股票市场支持西部民族地区具有比较优势和竞争优势的生态环保项目进行股份制改造,国家应给予优惠政策,鼓励和支持生态环保企业上市发行股票,通过社会融资实现企业资本的筹集和扩张,增强企业的环保投资能力。二是利用债券市场大量发行西部民族地区生态环保债券,主要用于西部民族地区的防风治沙、退耕还林等生态工程。

5.开辟投资联结保险金融新产品。即对西部民族地区生态环保企业实行投资联结保险,以帮助企业规避投资风险,提高融资效果,同时也有利于保险业扩大融资领域和发展空间。

6.引进国际信贷。今后15年,全世界对“绿色工程”贷款的投资银行数量将增加2倍,这些银行将把环保项目作为贷款直接投资优先考虑的重点。由于国家无力投入巨额资金解决西部民族地区的生态环保工程,政府应抓住这个机遇引进国际信贷,发展环保产业。

7.发行生态建设彩票[9]。彩票是政府的一条重要筹融资渠道(西方发达国家称其为“第二财政”),具有强大的社会集资功能。目前,彩票业已发展成为世界第六大产业。因此,西部民族地区应积极争取国家支持发展彩票业并使之成为西部融资的重要渠道之一。西部生态环境建设可以借鉴东部开发时的一些融资方式,通过发行“西部生态建设彩票”的方式融资,这样,将可以强有力地支持西部生态建设。当前,可以考虑在全国范围内发行生态环境建设彩票,除发行成本以外,西部各省区市筹集的资金应全部用于本地区生态环境建设,东部和中部地区筹集的资金60%上缴中央,专项用于西部生态环境建设,其余40%用于本地生态建设。

8.培育生态环保信托业。主要包括两方面:一是生态环保信托投资。环保部门可建立专项环保基金,引导投资者及时、准确、高效、集中地将资金投向生态环保产业,促进环保产品的研制、开发、生产、推广和应用。环保信托部门可将基金投资集中于债券和股票等形式,向投资者发放受益证,持证者按比例提取收益。二是生态环保信托租赁,即由生产企业租赁环保设备或设施,也可由信托部门购进后再租赁,以解决企业资金不足的矛盾。

(四)流域补偿

建立西部民族地区生态环境利益补偿机制除了中央政府对西部民族地区的转移支付外,另一个重要的环节就是流域之间的补偿。

根据对区域环境溢出的解决方法,在非合作解决办法中,西部民族地区和东中部地区分别使各自的效用最大化,即各自的成本最小化,但由于东中西部地区通过环境媒质相连接,对下游地区来说,污染物质的输入提高了其生态恶化的程度,西部民族地区生态环境越恶化,中下游地区的环境成本就越高,这样,就需要建立一种生态补偿机制,即单方付款,以使环境成本达到最小化。西部民族地区提供的生态环境公共物品或服务,将对中部地区或东部地区产生溢出效应。为此,应建立一项国家生态建设基金,东中部地区将根据其损害评估缴纳基金,而西部民族地区则根据其建设与治理的成本评估缴纳基金。从各地区收缴来的基金,按照一定原则和标准再重新配置给他们,用于生态环境建设与治理,并实行专款专用,这样不仅能降低处理环境外部性问题的交易费用,而且能够缩短环境物品需求与供给之间的时滞。[10]

[原载《西南民族大学学报》(人文社科版),2006年第2期]

【注释】

[1]万军、张惠远、王金南、葛察忠、高树婷、饶胜:《中国生态补偿政策评估与框架初探》,载《环境科学研究》2005年第2期。

[2]王洛林、魏后凯主编:《中国西部大开发政策》,北京:经济管理出版社,2003年。

[3]A.C.PIGOU:The Economics of Welfare,China Social Sciences Publishing House,1999.

[4]A.C.PIGOU:The Economics ofWelfare,China Social Sciences Publishing House,1999.

[5]泰坦伯格:《环境与自然资源经济学》,北京:经济科学出版社,2003年。

[6]科斯等:《财产权利与制度变迁》,上海:上海三联书店,1994年,第20页。

[7]毛显强、钟瑜、张胜:《生态补偿的理论探讨》,载《中国人口·资源与环境》2002年第4期。

[8]万军、张惠远、王金南、葛察忠、高树婷、饶胜:《中国生态补偿政策评估与框架初探》,载《环境科学研究》2005年第2期。

[9]王洛林、魏后凯主编:《未来50年中国西部大开发战略》,北京:北京出版社,2002年。

[10]王洛林、魏后凯主编:《中国西部大开发政策》,北京:经济管理出版社,2003年。