论西部水权转让与生态文明建设_生态文明:利用与厚生

时间:2020-03-18  栏目:百科知识  

论西部水权转让与生态文明建设_生态文明:利用与厚生

黄 寰

一、西部水权转让是生态文明战略区域实现的重要实践

水是地球自然界的主要组成部分之一,也是人类生存发展所需的主要资源之一,兼有自然属性和经济社会属性。水权转让行为是一种经济社会行为,是在初始水权界定明晰的基础上,依照有关法律法规和市场规律进行的转让行为。[1]笔者认为,水权转让制度运行的基础是水资源的用益物权,必须是在法律规定的范围内对部分或全部水权进行有偿转让。

(一)我国各省区水资源状况

对于西部来说,水权转让是促进水资源高效利用和合理配置,实现生态文明战略的必然要求。长期以来,由于观念意识局限、经济水平较低、生产方式粗放、节水投资不足等原因,造成了西部地区的用水效率较低。据《2008年中国水资源公报》,各省级行政区的水资源总量和用水指标值差别很大。从水资源总量来看,北方6区水资源总量4601亿m3,比常年值偏少12.5%,占全国的16.8%;南方4区水资源总量为22834亿m3,比常年值偏多1.7%,占全国的83.2%。从人均用水量看,大于600m3的有新疆、西藏、宁夏、黑龙江、江苏、内蒙古、广西、上海、青海9个省、区、直辖市,其中新疆、西藏、宁夏分别达2500m3、1315m3、1208m3;小于300m3的有山西、天津、北京、陕西、山东、河南、四川、贵州、河北、重庆10个省、直辖市,其中山西最低,仅167m3(见表1)。

表1 我国人均用水量的省区分布(2008)

从万元国内生产总值用水量看,新疆和西藏两个自治区较高,分别为1209m3和948m3;小于100m3的有北京、天津、山东、山西、上海、浙江6个省、直辖市,其中北京、天津分别为30m3和34m3[2]由此可见,西部省份普遍存在水资源利用效率低下的情况,这与西部地区经济水平的相对落后有着直接关系,而东部沿海地区的人均用水量和水资源利用效率则较高。

从用水的行业走向来看,自东向西,生活和工业用水比重逐渐减小,农业用水比重逐渐增大。由于西部不同地区、不同行业的各类用户用水效率和用水效益差异较大,且其平均水平低于东部地区。因此,通过水权转让,能使西部水资源从低效益的用途向高效益的用途转移,缺水者可以通过购买水权来满足需求,出售者可以通过减少浪费,出售多余的水权。通过市场的交易转让,提高水资源的利用效率和效益,促进水资源优化配置。[3]

(二)水权转让的现实意义

水权转让可以提高西部地区水资源配置的效率,增强对生态环境的有效保护,从而达到建设生态文明的战略目标。从过去的情况来看,脱离市场经济规律而片面地否认水资源的经济价值,单一由政府来明确水权的分配与再分配,往往会导致对水资源利用和保护的管理缺位。人为带来的水资源的非竞争性和非排他性特性,会造成各地方和各用水主体对水资源进行无偿占用时,容易产生“搭便车”问题和“公地的悲剧”。不论是西南的丰水地区,还是在西北的干旱、半干旱地区,各地经济主体会尽可能地开发利用水资源,实现他们所能取得的水资源的最大化价值,因此也不会过多投入资金进行节水灌溉。这种状况造成水资源消耗量持续增长,水资源短缺矛盾不断加剧。特别是在长期干旱的西北地区,当地表水满足不了生活生产的需求时,遂竞相大量超采地下水,使局部地区形成降落漏斗,造成地面下沉,并导致水质恶化,引起地表植被衰亡,土地沙化加快,这客观上已成为西北地区生态环境恶化的罪魁祸首之一。而在地表水丰富的西南地区,由于缺乏利益导向,则往往存在着水资源浪费的情况。

通过水权转让,有利于水资源从低价值使用向高价值使用的转让,使放弃水权的地区得到经济补偿;也可以实现缺水地区向丰水地区的转移支付,使西部丰水地区增加对节水工农业的投资;对于那些高污染或高耗水的企业来说,要么是付出高额资金购买水权,要么是投入巨资进行生产技术的改造,均有利于提高水资源的利用效益,促进水资源的合理配置,从而确保了生态环境重建的资金注入。[4]此外,水权转让还为西部生态环境重建提供了直接的机会,即中央政府可以通过水权交易来调控各个区域对水生态环境的影响,以此降低地方工农业生产中的取水量,维护水生态平衡。

正是基于西部水环境保护的重大意义,在西部的水权转让中必须强调不能危及生态安全,不应侵害水权开发、利用、收益的代际公平。从可持续发展的最基本概念来看,我们今天的发展既要满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的资源能力构成危害。西部水权转让可以实现水资源的区域公平、不同主体的公平,水资源可持续管理与永续利用,为经济发展提供合法合理的资金,建立起可靠的生态安全保障,进而保护资源受益的代际公平。

二、西部水权转让的基本类型

(一)从空间范畴来看,西部水权转让的两个层面

1.流域内的水权转让

笔者认为,在西部水权转让中,具有多层次、多形式的类型。对于西部而言,流域的水权转让意义重大。从现实来看,西部地处上游,但西部地区的资金十分紧张,用于节水工程投资较少,结果对水资源进行超量采水,造成严重浪费。而身处黄河流域中下游的中部特别是东部地区往往水资源严重缺乏,对水有着迫切需求,由于得益于改革开放之先声,能提供较多的资金供给。因此,通过水权的转让交换,能让东西部都获益。由地处下游流域的东部地区拿出一部分经济利益和西部的上游地区相交换,可以获得更多的水资源使用权,满足工农业生产所需用水。而上游地区收取了下游地区的水权转让费,可以将其投资于节水改造、行业发展和自然生态保护,虽然水权相应减少,但产出的经济效益、生态效益却可以大大增加,从而使上下游均获其益。

2.区域内的水权转让

区域内的水权转让,可在不改变本地区的取水量、用水量的前提下,实现不同水权主体之间的水权转让。如在西北的陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆,其水资源比较缺乏,随着GDP水平的不断提高,对水资源的需求量呈现迅速增长趋势。在本区域用水量保持不变的前提下,迫切要求农业节约灌溉,将一定数量的水资源转出农业。例如,据《2008年中国水资源公报》显示,新疆、宁夏、甘肃等西北省区的农业用水占总用水量75%以上。为了避免将西北地区农业用水无偿或低价格转为城市和工业用水,给当地农民、农业和农村带来损失,就有必要通过开展水权交易,运用市场机制来确立合理的水权转让价格,实现公平合理的水权从农业用途向城市和工业用途的转移。[5]

(二)从内容上看,西部水权转让的几种形式

(1)水权转让的具体对象。从转让的具体对象上看,既可以是对江河或湖泊的地表水的转让,也可以是对地下水的转让。因此西部水权转让包括了转让直接从地下、江河或者湖泊取水的取水权;转让水资源开发利用权;转让不同行政区域的水量分配形式等内容。[6](2)转让的形式。取用水工程控制水域内水的使用者转让水商品使用权的形式。这种形式的转让是指从水工程控制的水域取水的,将自己全部的或部分的取用商品水的权利转让给另一方的行为,这也是一种水商品使用权的转让。(3)水权转让的具体操作。水资源是一种动态的、活动的自然资源。因此,首先要调查评价搞清楚各区域、流域的水资源量,然后由国家根据不同的水平年的水资源量,对各省、自治区、直辖市进行水量分配,这是一种省际水权初始分配。然后再决定下一层次的水量分配。水量分配完成后,具有富余水资源的行政区域可以将富余水权转让给其他行政区域。[7]

(三)从时限上看,西部水权转让又可分为短期水权转让和长期水权转让

短期水权转让一般是年度内的水权转让,包括不同区域之间、不同流域之间以及同一区域(水系)内部不同用水业户之间的年度内水权转让。而长期水权转让是年际间的水权转让,有时甚至是永久性的水权转让。[8]短期水权转让的组织相对简单和容易,而长期水权转让的产权关系相当复杂,难以界定,并且长期水权的预期收益更不稳定、转让费用更高,因此长期水权转让必须谨慎进行。但由于长期水权的拥有情况直接决定着水利建设的长期投资,因此长期水权转让的培育和建设也应该给予足够的重视。

三、西部水权价格机制及其影响因素

(一)西部水权价格及其机制

水权价格是市场以价格的形式对水资源用益物权的综合反映。西部水权价格机制是指西部水权价格形成及其运行的内在规律,以及人们运用其规律管理价格、调节水资源配置的过程与形式。西部水权价格机制反映了价格变动与市场供求变动之间相互制约的作用和联系,是西部水权进行转让的前提条件。其主要内容包括:(1)西部水权价格形成的方式及影响价格形成因素。(2)西部水权价格形式的采用和各种价格形式之间的关系。(3)西部水权价格体系与价格结构和价格总水平的运动。(4)西部水市场价格的制定、调整和管理以及各种管理手段的相互联系。(5)西部水权价格与其他经济杠杆的联系以及对社会经济活动的调节作用。

西部水权价格机制由价格形成机制、价格运行机制、价格制约机制、价格调控机制和价格反馈机制五个层次构成。其中,西部水权的价格形成、运行机制是内在机制,水权的价格反馈、制约、调控机制是外在机制。外在机制影响内在机制,内在机制规定外在机制。西部各级地方政府只有通过对水权价格外在机制的调控,才能达到调节水权内在机制。

通过价格机制确定的水权价格并非一成不变,在转让中必然会随着诸多因素的变化而出现涨落。概而言之有二,即自然因素、社会因素。不同的因素从不同侧面、不同程度地决定着西部水权价格和商品水价格的确定,直接或间接地影响着西部水资源的供求关系。[9]

(二)影响西部水权价格的因素(www.benninghoven.com.cn)

1.影响西部水权价格的自然因素主要是水资源的稀缺程度

西部地区水土资源极不均衡,西南地区水多土少,而西北地区水少土多,自然条件差异很大,当地生态环境都十分脆弱。从西南地区来看,此地是长江、珠江和怒江、澜沧江、雅鲁藏布江等江河的上游区。虽然西南片区降雨丰沛,水系发达,年均可利用水资源量为3470亿m3。但西南地区地形地貌复杂,山高谷深,耕地少、土质差,并且耕地分散,这在客观上加大了水利基础设施建设和水资源开发利用的难度。而从西北地区来看,这里干旱少雨,年均水资源可利用量不足1200亿m3。同时特殊的地理环境和气候条件,加上社会经济的迅速发展,人口急剧增加,致使西北地区水资源紧缺的矛盾日益突出,生态环境日益严重恶化。[10]

从西部各省级行政区内部来看,水资源也并非均匀分布,像水资源总量和人均水资源占有量均高于全国平均水平的四川,水资源主要分布在盆周山区和川西北高原区,而人口和耕地最集中、工农业产值占全省85%的盆地腹心地区人均水资源仅900多立方米,低于国际公认1750m3的警戒线。水资源的地域分布与工农业生产布局不合理,加剧了缺水矛盾。西部地区的自然地理条件决定了水资源在西部经济和社会发展进程中的极端重要性,由此反映在水权价格上会因水资源的稀缺性出现时空的差异。

2.水源污染导致特殊形式的水资源稀缺

由于近年来西部承接了东部大量的纺织、印染、化工、造纸、电镀等高耗水、重污染行业,其工业点源污染与工业面源污染情况日益严重,加之农业面源污染、生活污水污染的影响,导致水质型缺水,对水权的需求日趋高涨,西部水权价格水平也随之增高。[11]

(三)影响水权价格的社会经济因素

影响西部水权价格的社会经济因素主要包括社会经济发展水平、水权主体承受能力、政策因素、体制因素、市场因素和环境保护因素等。[12]区域社会经济发展水平是通过影响水权主体的承受能力来影响水权价格水平的。从西部地区总体情况来看,社会经济发展普遍落后,人均国民生产总值、城镇居民和农民收入水平和人均受教育程度较低,社会发育程度较低,贫困面较大,导致了相应水权主体的承受能力不强。但从区域经济发展的长远来看,水权价格的上升是必然趋势。有学者对陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆五省区的经济增长对水权长期需求进行了分析,经测算,五省区2010年与2000年相比,当GDP从8039.89亿元增加到19082.78亿元,增长137%时,水权交易量则从26.04亿迅速增加到208.46亿,增长了700%。这表明随着GDP水平的不断提高,该地区对水权的需求量呈现迅速增长的趋势。[13]而在五省区之间的水权转让中,又要充分考虑到西部的社会经济发展现状,结合生态补偿机制给予较高价格。

此外,在西部水权转让的价格中,还要充分体现各级政府调控水资源配置的措施,对取水、供水工程投融资和贷款所采取的优惠政策,生态环境的保护与重建等诸多方面的因素,以此确保生态文明理念在西部水权中的实现。

四、在西部水权转让中应关注的几个问题

一是在西部水权转让中必须着眼现在与未来,充分考虑水资源的稀缺性。西部水权转让的实质是要实现水资源的高效利用,但并不是说转让方就不缺水。即便眼前还不缺水,未来也有可能缺水,因此在水权转让中必须多考虑转让方的利益,不能只图眼前局部的经济利益。

二是在水权价格的形成中必须兼顾多方因素。一定要充分考虑综合的生态经济社会效益,即水权转让价格本身已在自然资源属性外带有了更多的社会属性,现有的水权转让往往只是从水的资源特性考虑的,不仅没有考虑其作为生态系统要素的特性,更没有考虑其事关社会公平、区域协调的重要性。

三是西部水权转让过程中必须正确处理好市场与政府的关系,有机结合好两者的优势。从水权转让的经济关系来看,属于市场调节的范畴,但由于水资源在我国一般由政府加以管理调控,这在西部地区更加明显。因此,西部水权转让过程中,既要充分发挥市场机制的作用,又要由政府加以引导,正确处理好市场调节与政府调控的关系,实现对水资源的更有效利用及供求关系平衡。[14]

[原载《西南民族大学学报》(人文社会科学版),2010年第4期]

【注释】

[1]刘诗白:《主体产权论》,北京:经济科学出版社,1998年。

[2]中华人民共和国水利部:《2008年中国水资源公报》2010-01-19。

[3]王秋俊、李希昆:《水资源、水环境与水法制建设问题研究——2003年中国环境资源法学研讨会(年会)论文集》(上册),2003年。

[4]沈满洪:《水权交易制度研究:中国的案例分析》,杭州:浙江大学出版社,2006年。

[5]水利部经济调节司调研组:《宁夏内蒙古水权转让:创新与变革》,载《中国水利报》2004-04-15。

[6]王治:《关于建立水权转让制度的思考》,载《中国水利》2003年第13期。

[7]蔡守秋:《水权转让的范围和条件》,载《城市环境》2002年第1期。

[8]蔡守秋、蔡文灿:《水权制度再思考》,载《北方环境》2004年第5期。

[9]孟枫平、尹云松:《水权交易的财税政策研究》,载《财政研究》2005年第3期。

[10]国务院西部开发办、水利部、国家计委:《西部地区水利发展规划纲要》,2002年2月。

[11]温桂芳、刘喜梅:《深化水价改革:全面推进与重点深入》,载《财贸经济》2006年第4期。

[12]曹明德:《论我国水资源有偿使用制度——我国水权和水权流转机制的理论探讨与实践评析》,载《中国法学》2004年第1期。

[13]李周等:《化解西北水资源短缺的对策研究》,载《中国农村观察》2003年第3期。

[14]胡鞍钢、王亚华:《转型期水资源配置的公共政策:准市场和政治民主协商》,载《中国软科学》2000年第5期。